| Новости закупок | |
 | Мнение эксперта: 223-ФЗ нужна тонкая настройка |
29 июня 2016 Министр Открытого правительства Михаил Абызов на форуме «Госзаказ - ЗА честные закупки–2016» высказал мнение, что, как показала практика, 94-ФЗ был гораздо эффективнее заменившего его 44-ФЗ. При этом министр не считает возможным и необходимым возврат к 94-ФЗ. Вы с позицией Абызова согласны? – Весьма сомнительным представляется позиционирование закона № 94-ФЗ с его тотальным использованием аукциона – самого примитивного по своей сути способа закупок – как вершины закупочной мысли. А потому в разговоре об эффективности того или иного закона все зависит от того, что мы понимаем под эффективностью. Если мы по старинке смешиваем её с банальным арифметическим эффектом в виде разницы между начальной ценой и ценой контракта, то тогда более эффективным для нас будет каждую зиму укладывать асфальт на одном и том же месте, тратя на это каждый раз по 900 тыс., а не уложить его один раз на десять лет за 1 млн – ведь именно в первом случае «экономия» больше аж на 10%! Но только не стоит забывать о том, что и эта разница высчитывается от начальной (максимальной) цены, а завысить её в несколько раз по сравнению с рыночной не является проблемой даже при полном соблюдении норм закона «О контрактной системе», не говоря уже про старый закон «О размещении заказов». А завышая начальную цену, мы можем показать и 50%, и 80% формальной «экономии», даже если будем закупаться по ценам выше рыночных. Если же эффективность госзакупок всё же оценивать в их позитивном влиянии на здоровье граждан, комфорт их жизни и состояние соответствующей инфраструктуры, то необходимо признать: оба закона не достигают своих целей. Но действующий хотя бы предоставляет – по крайней мере, добросовестному заказчику – инструмент для по-настоящему эффективной закупки без оглядки на принцип «лучше дёшево, да гнило». Но вот быть заказчика добросовестным не мотивирует ни один из двух законов. С точки зрения прозрачности оба действующих закона подразумевает достаточную открытость закупочных процедур: закон «О контрактной системе» в этом смысле не более прозрачной по сравнению с законом №223-ФЗ, а просто учитывает специфику закупок за бюджетный счёт вроде обоснования начальной цены. Но вот соблюдение этих требований всеми заказчиками – это отдельный вопрос. Что ещё более важно, так это понимание открытости закупки не как самоцели, а именно как средства для своевременного контроля за добросовестностью проведения закупок. – Некоторые эксперты высказывают мнение, что «закручивание гаек» в контрактной системе не оправдывает себя, а лишь делает участие в госзакупках более сложным, бюрократизированным. Как думаете, оправдано ли ужесточение тендерного законодательства? – Закручивание гаек ожидаемо создаёт проблемы для добросовестных заказчиков и далеко не всегда «обращает на путь истинный» заказчиков недобросовестных – тем более что львиная доля «ужесточений» сводится к увеличению объёма отчетности и квазиотчетности. При этом в разговоре о закупках вновь и вновь приходится возвращаться к банальной мысли о том, что обязательность закона важнее его строгости. В сфере закупок проблему составляет не то, что конкурентные процедуры недостаточно строги, а то, что крупнейшие подряды и вовсе проходят «мимо» конкурентных закупок; не то, что госкомпании закупаются по отдельному закону, а то, что они бесконечно клянчат деньги из бюджета, вместо того, чтобы зарабатывать их, и только по этой причине закупки за бюджетные средства проходят не по правилам контрактной системы. Иными словами, корень проблем стоит искать не в несовершенствах законов (они и без того очевидны), а в многочисленных исключениях из практики применения оных. Именно на ограничение таких практик и необходимо направить не только нормотворчество, но и правоприменение. Среди изменений, ожидаемых в этом году (впрочем, уже не первый год ожидаемых), на первое место я бы поставил пакет поправок, одна из редакций которого предусматривает перевод в электронную форму и госзакупок, и закупок госкомпаний. Почти столь же важной для поставщиков можно назвать планируемую аккредитацию участников закупок в режиме «одного окна» – однократно в ЕИС с последующей автоматизированной отправкой регистрационных данных на все электронные площадки, интегрированные с ЕИС. Можно отметить и унификацию терминологии двух закупочных законов: если каждое явление будет обозначаться в нормативном акте одним и только одним термином, то это будет удобно заказчику и может помочь поставщику, особенно начинающему. Впрочем, сами предложенные для этого термины подчас заслуживают совершенствования... – Крым неоднократно пытались полностью перевести на закупки по 44-ФЗ. Предполагалось, что на полуострове в полную силу закон вступит с 2016 года. Однако опять не удалось это сделать: Госдума одобрила послабления для крымских закупок. Как вы полагаете, почему не удаётся окончательно перевести госзакупки в Крыму на контрактную систему? – Чисто законодательных препятствий для такого перехода нет: достаточно лишь отменить мораторий для Крыма, и все заказчики в обоих новых субъектах Федерации автоматически станут обязанными использовать при проведении своих закупок российское законодательство в полном объёме. Вместе с тем, и в самом деле было бы крайне неразумным одним махом взваливать на крымчан эту обязанность: им все же предстоит научиться работать с соблюдением качественно более сложных норм по сравнению с теми, к которым они привыкли. Переходный период должен именно подготавливать их к работе по российским законам, а не просто быть «ожиданием неизбежного». Для качественной подготовки в равной степени важно стимулировать крымчан к получению знаний о закупочной деятельности и к использованию, по крайней мере, базовых закупочных инструментов из числа предусмотренных законодательством. Решению второй задачи мог бы служить двух-, трёхлетний период работы по закону № 223-ФЗ или даже сразу по правилам контрактной системы, но с послаблением требований к планированию и возможностью выбирать в любой закупке любой из предложенных законом способов. – Поставщики довольно часто сетуют на расплывчатость формулировок 223-ФЗ, несовершенство закона. Какие меры помогут сделать закупки госкомпаний более открытыми? Может ли единое типовое положение о закупках, предложенное чиновниками, стать в данном случае панацеей? – Формулировки Закона № 223-ФЗ могут показаться расплывчатыми лишь в случае неумения или нежелания его читать и исполнять. Но с таким подходом и закон «О контрактной системе», и любой другой нормативный акт становится расплывчатым и непонятным! Безусловно, закон № 223-ФЗ далёк от совершенства, особенно после внесённых в него за последний год поправок, но универсальное положение о закупках – это самый верный путь сделать этот закон вовсе неисполнимым. Целью его принятия как раз и была смелая идея о совмещении государственного и корпоративного регулирования сложной сферы закупок госкомпаний и организаций коммунального хозяйства. Пытаться сформулировать не просто общие рамки, а общие алгоритмы для маленькой школы, котельной, крупного аэропорта и ГК «Росатом» – это все равно, что пытаться навязать всем им одно и то же штатное расписание. Впрочем, если цель состоит в создании хаоса на рынке, который облегчит реализацию «серых» схем, то универсальное положение о закупках и в самом деле может быть эффективным средством по достижению такой цели. Действенной мерой по совершенствованию закупок госкомпаний могло бы стать ограничение числа прямых закупок, объём которых и составляет сегодня главную проблему этой сферы. Для этого можно было бы установить в законе обширный, но все же закрытый перечень оснований для прямой закупки (расширенный по сравнению с аналогичным перечнем контрактной системы), обязать заказчиков согласовывать с отраслевыми ведомствами дополнения в этот перечень, устанавливаемые в корпоративных положениях о закупке, а самим ведомствам дать право принимать отраслевые дополнения к этому перечню. Важным шагом в том же направлении может стать установление электронной формы закупки в качестве основной не только для госзаказчиков, но и для госкомпаний. Наконец, определенный положительный эффект может дать и унификация закупочной терминологии и стандартизация способов закупки – разумеется, при условии, что такие стандартизированные способы не будет сведены к закупочному инструментарию контрактной системы, а все же оставят заказчику простор для выбора необходимых именно в его отрасли процедур. – Доступ малого и среднего бизнеса к госзаказу и закупкам госкомпаний, несмотря на все законодательные инициативы, остается проблемой номер один. На Ваш взгляд, достаточно ли сейчас преференций для бизнеса? Что еще нужно сделать, чтобы облегчить его вхождение в госзаказ? – При избыточности преференций наблюдается их острый дефицит. Изобилие мер поддержки, провозглашённых закупочным законодательством, само по себе не способно исправить общую неблагоприятную для малого бизнеса экономическую среду. Нельзя сказать, что в этой сфере отсутствует прогресс: к счастью, в последнее время многие контролирующие органы стали дружелюбнее к малому бизнесу. Но само обилие контроля и иных бюрократических процедур требует от малого бизнеса огромных финансовых и организационных усилий: в отраслях с высокой прибавочной стоимостью интеллектуального труда львиную долю затрат составляет не собственно налог на прибыль, а «бухгалтерский налог», всевозможные социальные платежи и т.п. Это относится и к сфере госзаказа: организационные усилия – от получения электронной подписи до бумажной волокиты с закрытием контракта – делают непривлекательными для бизнеса даже преференционные закупки. Ну, а ставший вновь модным аукцион, в котором победить можно лишь демпенгуя, и вовсе отбивает охоту участвовать в закупках у конкурентоспособных малых предприятий, преимуществом которых, как правило, является не сама по себе цена, а именно баланс цены и качества. – Дмитрий Александрович, как вы относитесь к идее Минэкономразвития стандартизировать финансово объемные закупки в рамках 223-ФЗ? – Смотря что мы подразумеваем под стандартизацией. Если речь идёт об унификации терминологии и спектра закупочного инструментария, то такую инициативу можно лишь приветствовать, причём не только в крупных закупках. Если же речь идёт о стремлении заставить применять одну и ту же процедуру и при закупке вагона обуви, и при закупке новейшего высокоточного медицинского аппарата на том основании, что оба они-де стоят более, допустим, 1 млрд рублей, то это вызывает крайнее удивление. Крупный размер закупок есть повод для более пристального контроля за ними, но никак не повод проводить их «под одну гребенку». На практике именно крупнейшие закупки требуют индивидуальных инструментов, и далеко не во всех случаях такая индивидуализация означает махинацию. – Поговорим о качестве подготовки специалистов в области госзакупок. Так, во многих вузах разработаны специальные программы. Как вы, как преподаватель, можете оценить уровень подготовки «контрактных офицеров»? Может ли повышение уровня грамотности специалистов тендерной сферы способствовать снижению коррупции в закупках? – При всём изобилии закупочного образования львиная доля учебных программ сводится к вызубриванию отдельных норм законодательства – и любое существенное изменение заставляет «закупочного офицера» учиться заново чуть ли не с нуля. Лишь лучшие программы пытаются вместе с нормами закона разъяснить слушателям саму логику законодательного регулирования. И пока что только лучшие из лучших идут дальше: изучают закупки не как отрасль, созданную «капризом» законодателя, а как целостный и самостоятельный комплекс экономико-правовых отношений, не сводимых к совокупности законодательных норм и существующий в экономической реальности первичным по отношению к этим нормам. Лишь последний подход даёт надежду на воспитание развитой закупочной культуры (сегодня даже само словосочетание звучит необычно) у широкого круга специалистов. Но стоит помнить: качественное образование – необходимое, но недостаточное условие для борьбы с коррупцией. Само по себе образование бессильно, если у заказчиков нет экономических стимулов закупаться честно. Иными словами, борьба с коррупцией в закупках требует как минимум неотвратимости наказания за злоупотребления любого уровня, а как максимум – таких норм закона, исполнение которых выгоднее, чем неисполнение. – Несмотря на ужесточение законодательства, количество «серых» схем и махинаций на госзакупках не уменьшается. Выходит, законодательно с ними бороться не получается? Какими способами можно повысить прозрачность процедур? – В любой сфере неотвратимость наказания куда действеннее его суровости – для сферы же закупок это верно стократ. Пока контролирующие органы должны с упоением оцеживать комаров, но при этом не могут препятствовать поглощению верблюдов и даже целых караванов, бессмысленно говорить об искоренении злоупотреблений. Кроме того, повторюсь, необходимо сочетание неотвратимости наказания за нарушение закона с экономическими стимулами к его исполнению. Но серьезный разговор о стимулировании возвращает нас к вопросу о верном понимании эффективности закупок, которое в настоящее время, мягко говоря, ещё не устоялось. Иными словами, даже если регулятор дорастёт до того, чтобы поощрять эффективных закупщиков (а не только наказывать тех из недобросовестных, кого наказывать можно), то сразу возникает вопрос: а за что именно поощрять? За формальную экономию? Или все же за приобретение лучшей продукции за оптимальную цену, что позволило наилучшим образом удовлетворить целевую потребность заказчика? И если мы принимаем за критерий оценки именно конечный результат, то как его измерить? Пока же в той же контрактной системе действует старое бюджетное правило: если в этом году потратил не все, значит, в следующем получишь меньше. Это не очень-то стимулирует даже добросовестных заказчиков к чрезмерной экономии, не говоря уж о поиске баланса цены и качества. – Как Вы в целом можете оценить 44-ФЗ и 223-ФЗ: основные достоинства и недостатки, которые нуждаются в доработках? – Главное достоинство законодательства о контрактной системе – его внимание ко всем этапам закупочного процесса от прогнозирования и планирования до приемки контракта. В концептуальном смысле остаётся один шаг до понимания закупочной деятельности как непрерывного цикла, в котором каждый следующий этап обусловлен предыдущим и является его логическим продолжением. Ключевой недостаток этого закона выходит за рамки собственно закупочного законодательства и заключается в том, что заказчик, получая бюджетные деньги, остаётся с ними «судьей в собственном деле»: он сам решает и что ему нужно за эти деньги купить, и хорошо ли поставщик выполнил свои обязательства... Такой подход логичен в коммерческих закупках, где заказчик тратит собственным трудом заработанные деньги. Но если речь идёт о расходовании денег, принесённых госзаказчику налогоплательщиками, то изложенная концепция уместна разве что в работе идеально добросовестных, ангелоподобных заказчиков. Безусловным достоинством закона № 223-ФЗ, на мой взгляд, является сочетание государственного и корпоративного регулирования в закупках конкретной компании. Это смелый передовой подход к регулированию, достойный XXI века. Проблема не в этом подходе, а в том, что его использование для России было экспериментальным, и с первой попытки не получилось найти баланс: в результате заказчик получил чуть больше, чем необходимо, свободы усмотрения в определении сроков элементов конкурентных процедур, в креативе экзотических способов закупки, а главное – в составлении перечней оснований неконкурентных закупок. Как и в госзаказе, законодатель возвёл в абсолют добросовестность заказчика... Важно понимать, что этот перегиб исправляется не топорной работой из серии «всех послать в контрактную систему», а тонкой настройкой в виде установления универсального понятийного аппарата, требований к срокам процедур, обширного, но все же не безграничного набора закупочных инструментов, и обширного, но опять же не безграничного перечня оснований прямых закупок. Стоит отметить, что Минэкономразвития России работает над соответствующими комплексными поправками и порой предлагает очень хорошие решения по отдельным элементам означенной проблемы. Главные же, основополагающие недостатки обоих законов тесно межу собой связаны: минимальный простор для действенного общественного контроля и неадекватный второму десятилетию XXI века объём использования электронных технологий. Использование электронной формы закупок в качестве основной облегчит доступ общественных контролеров к информации, позволяющей не только пресекать, но и превентивно предотвращать злоупотребления. Здесь же уместно упомянуть о том, что пороком названных законов не является возможность использования неценовых критериев при выборе поставщика. Не будучи погружённым в закупочную тематику, очень легко на слух спутать понятия «неценовой критерий», «неизмеримый критерий» и «субъективный критерий». Однако далеко не каждый неценовой критерий является неизмеримым, а уж тем более необъективным. Неужели, заходя в «Яндекс.Маркет», мы используем исключительно сортировку по цене? Неужели потребительские свойства товара не влияют на наш выбор? Неужели мы предпочитаем немецкую сборку вьетнамской исключительно из чистого расизма? Да, неценовые критерии сопоставления заявок во избежание злоупотреблений должны быть по общему правилу измеряемыми (на деле и у этого правила есть ограничения эффективного применения, но это касается уже относительно сложных закупок). Пока же важно понять хотя бы то, что «дешевое» не означает «лучшее», и научиться, вслед за коммерческими заказчиками, сравнивать предложения поставщиков по нескольким критериям. Источник: https://www.bicotender.ru/interview/interview-dmitriy-kazantcev.html |